USA:s president Donald Trump hade tänkt resa till Budapest för att få till ett slut på det ryska anfallskriget mot Ukraina och förhandla fram en fredslösning med president Vladimir Putin. Men toppmötet blev abrupt inställt, eller åtminstone uppskjutet. Från Ryssland kom tydliga signaler om att man inte var redo att avsluta kriget.
Trump tycks ha insett att Putin inte var intresserad av en vapenvila och förklarade: ”Jag vill inte slösa med min tid.”
Få ukrainare sörjer att mötet ställdes in, av ett avgörande skäl: De förknippar namnet Budapest med svek och förräderi. Det var nämligen i den ungerska huvudstaden som det så kallade Budapestmemorandumet skrevs under den 5 december 1994.
Men avtalet gav inget skydd när det gällde.
Ledarna för tre kärnvapenmakter – Rysslands Boris Jeltsin, Storbritanniens John Major och USA:s Bill Clinton – skrev under memorandumet i samband med Europeiska säkerhetskonferensen i Budapest. De utlovade där högtidligen Ukrainas president Leonid Kutjma att landets oberoende och existerande gränser skulle respekteras. Undertecknarna förband sig också att avstå från hot eller att använda våld mot Ukraina.
Tre år tidigare hade Ukraina, med sina 50 miljoner invånare, frigjort sig från Moskvas kontroll, när Sovjetunionen kollapsade årsskiftet 1991–1992. Vid tiden för självständigheten fanns det på den före detta sovjetrepubliken Ukrainas mark fler än 1 200 strategiska kärnvapenstridsspetsar, mellan 2 500 och 4 200 taktiska kärnvapen, hundratals interkontinentala ballistiska robotar och strategiska bombplan.
Ukraina hade världens tredje största arsenal av atomvapen, större än vad Storbritannien, Frankrike och Kina hade tillsammans.
Såväl USA som Ryssland markerade intresse för att dessa postsovjetiska vapen skulle ställas under central, det vill säga rysk, kontroll. Det nya Ukraina betraktades som en alltför skör och skakig statsbildning för att hantera en stor arsenal av massförstörelsevapen. Även om kärnvapnen inte kunde användas utan de hemliga auktoriseringskoderna – de fanns i Moskva – utgjorde de en risk. Särskilt om den unga staten Ukraina skulle visa sig utvecklas till en ”failed state”. USA förband sig också att betala för avvecklingen och överföringen av Ukrainas kärnvapenförmåga till Ryssland.
Efter en bitvis hetsig intern debatt gick Ukraina med på att ansluta sig till icke-spridningsavtalet (NPT) och lämna ifrån sig alla sina atomvapen, den ultimata livförsäkringen. Många ansåg att det var ett misstag som skulle göra landet sårbart för aggression. Men regeringen i Ukraina ville demonstrera att man var en ansvarsfull och fredsälskande demokrati, som ett första steg mot att bli en del av den europeiska familjen, och en möjlig framtid inom EU.
I gengäld skulle landets gränser och suveränitet fredas. Att hotet utgick från kolonialmakten Ryssland, som hållit ukrainarna underkuvade i århundraden, behövde inte ens uttalas.
Till slut blev Ukraina offer för det blodigaste kriget i Europa sedan andra världskriget.
Det är i det perspektivet som frågan om säkerhetsgarantier alltid kommer upp i diskussioner om en fredsuppgörelse i Ukraina. Går de alls att lita på? Varför skulle Ryssland, som inte tidigare helgade sina löften, avstå från att anfalla på nytt?
Ställ frågorna till vem som helst i Ukraina och svaret blir: Nej, garantierna saknar värde om de bara finns i form av ett papper som några statsledare har undertecknat. Alla är medvetna om att Putin inte ens erkänner Ukrainas legitimitet som stat, och det talar emot att Ryssland skulle godkänna en verklig säkerhetsgaranti.
Memorandumet från 1994, som fortfarande gäller, kan betraktas som politiskt och moraliskt bindande. Men det innehåller inte säkerhetsgarantier som betyder att parterna är skyldiga att ingripa militärt om avtalet kränkts. Det fastslogs dock att i händelse av att Ukraina utsätts för angrepp eller hot om angrepp med kärnvapen, ska parterna begära omedelbara åtgärder från FN:s säkerhetsråd.
Det är förstås inte Budapests fel att staden för många ukrainare har blivit en förhatlig symbol. Men det var där Ukraina gick med på att ge upp sina kärnvapen i utbyte mot en försäkran från stormakterna att respektera landets självständighet. Garantierna visade sig vara värdelösa. Undertecknarna struntade i att följa avtalet när Ryssland annekterade Krim och invaderade Donbass. Till slut blev Ukraina offer för det blodigaste kriget i Europa sedan andra världskriget.
Det finns också annat än historiska förklaringar till att Budapest har fått en så negativ klang för ukrainarna. En är att Trump valde den ungerska huvudstaden som plats för ett toppmöte med Putin eftersom landet leds av den auktoritäre premiärministern Viktor Orbán.
När Trump mötte Orbán i mitten av oktober sade han:
– Vi älskar Viktor… jag vet att många inte håller med mig, men du är fantastisk och en stor ledare.
Ukrainas president Volodymyr Zelenskyj uttryckte en motsatt uppfattning:
– Budapest är inte den bästa platsen för fredssamtal. Hur skulle Orbán, som blockerar Ukraina överallt, göra någonting positivt för ukrainarna? Den ungerske premiärministern hör till dem som ständigt marknadsför idén om Rysslands påstådda försteg i kriget.
Zelenskyjs skepsis beror på att Orbán öppet har ställt sig på Rysslands sida i kriget. Orbán anser inte att Ukraina kan vinna på slagfältet och att Ungern inte ska stödja Ukraina med pengar och vapen. Dessutom motsätter han sig medlemskap i EU och Nato för Ukraina och han har försökt stoppa EU-sanktioner mot Ryssland.
Inför kommande fredsförhandlingar är det inte underligt om Ukrainas dåliga erfarenheter av hur stormakterna håller sina åtaganden har lett till en djup misstro.
Hur säkerställa att Ryssland inte ännu en gång bryter sina löften och använder en vapenvila för att bygga upp sin militära styrka för att gå till nytt anfall? Den frågan har förblivit olöst.
För Ukraina vore medlemskap i Nato en trovärdig garanti. Atlantpaktens kärna är Artikel 5, som stadgar att ett angrepp på ett land ses som ett angrepp på alla. Det heter också att varje alliansmedlem, ”som finner det nödvändigt”, ska bistå med hjälp – alltså ingen benhård förpliktelse.
Men det är uteslutet för Putin att acceptera. Dessutom lär ingen USA-president, och allra minst Trump, gå med på ukrainskt Natomedlemskap. Knappast heller någon EU-ledare. Det skulle innebära ett åtagande att åtminstone överväga att gå i krig mot Ryssland för att försvara Ukraina.
Även om britter och fransmän har talat om att placera militärstyrkor i Ukraina efter en vapenvila är de garantier, eller snarare ”försäkringar”, som USA och européerna i ”de villigas koalition” har diskuterat, mycket vaga. Är de ens mer hållfasta än löftena från 1994?
I verkligheten är det som Emmanuel Macron sade vid ett besök hos Trump: Den yttersta säkerhetsgarantin är att Ukraina har en tillräckligt stark militär. Då får ett fredsavtal inte innehålla begränsningar för Ukrainas försvarsmakt, vilket Ryssland kräver.
Läs mer:
Michael Winiarski: Trumps fredsförsök i Ukraina har brutit samman
Sigrid Melchior: Putin kan utnyttja ett splittrat EU
