Folkrörelser rasar mot regeringen när biståndet stöps om

Burkina Faso i Västafrika är ett av världens fattigaste länder. Landomslutet av öken och savann, i storlek jämförbart med Norrbotten men med 25 miljoner invånare. All tänkbar statistik – förväntad medellivslängd, spädbarnsdödlighet, läskunnighet, tillgång till rent vatten – placerar landet i botten.

Den svenska biståndsorganisationen Diakonia drivs av frikyrkorna Equmenia och Alliansmissionen. Diakonia har backat upp gräsrotsrörelser i Burkina Faso i över 25 år. Verksamheter som bekämpar fattigdom, ohälsa och kunskapsbrist.

Men för några månader sedan stoppades de svenskstödda projekten. Oron och osäkerheten spred sig.

”Vi stöder bland annat omskolning av kvinnor som utför könsstympning. Programmet har varit lyckat. Men nu känns det som om framstegen kan gå upp i rök”.

Det skriver Nadine Kone, Diakonias chef i Burkina Faso, i ett mejl. Hon syftar på ett projekt där självlärda barnmorskor och ”kloka gummor” som utför könsstympning på unga kvinnor – något som är mycket utbrett i Burkina Faso – får hjälp att hitta andra inkomstkällor.

Tillsammans med en kraftfull informationskampanj har det bidragit till att könsstympningen har minskat. Kvinnor slipper livslångt lidande med kronisk smärta och återkommande infektioner.

Men varför står detta projekt – och tusentals andra – helt stilla?

För att få svaret måste vi gå bakåt i tiden, till den 29 februari 2024.

Denna dag får biståndsmyndigheten Sida ett brev från regeringen. De vill att Sida snabbt tar fram förslag på omfattande förändringar av biståndspolitiken.

Det handlar om ett specifikt område: stödet som går till civilsamhällets organisationer i Sverige.

De 56 miljarder kronor som i år anslås till biståndet i statsbudgeten kan jämföras med statens utgifter för försvaret, som är 140 miljarder, eller de drygt 40 miljarder som går till polisens verksamhet.

1,8 miljarder kronor av den svenska biståndsbudgeten går till det så kallade civilsamhället: folkrörelser, kvinnorörelser, fackförbund och andra organisationer. Civilsamhällesstrategin är en av de 70-tal strategier som styr det svenska biståndet och som regeringen beslutar om.

De svenska organisationerna slussar i sin tur pengarna vidare till samarbetsprojekt som drivs tillsammans med icke-statliga organisationer i länder världen över.

Nu vill regeringen ändra strategin för civilsamhället. På grundval av Sidas förslag ska regeringen under hösten fatta beslut om hur stödet ska se ut i framtiden.

Det är en konsekvens av en ”ny era” för biståndet som bistånds- och utrikeshandelsminister Johan Forssell flaggat för. Strax före julhelgen 2023 presenterade hans departement den så kallade Reformagendan, ett utförligt policydokument för Tidöpartiernas biståndspolitik.

Fram tills nu har de 1,8 miljarderna fördelats mellan 17 specifika organisationer. Det är bland annat de svenska avdelningarna av Rädda Barnen och Världsnaturfonden, Svenska kyrkans biståndsorganisation ACT, Diakonia samt Kvinna till Kvinna. På fackspråk kallas de ”strategiska partnerorganisationer”.

Dessa 17 organisationer har i sin tur fler än 1 750 samarbetspartners i 89 länder. Här finns bland annat 100 % Life – en stödförening för internflyktingar i Ukraina, organisationer som hjälper fackliga aktivister i Latinamerika likväl som föreningen mot kvinnlig könsstympning i Burkina Faso.

I brevet daterat den 29 februari beskriver regeringen för Sida hur de vill ändra på systemet:

● En av delrapporterna ska redogöra för ett scenario där Sida tar hand om den vidareförmedling av biståndsmedel som hittills skötts av de 17 utvalda organisationerna. Ett förstatligande, om man så vill. Rapporten ska vara klar fem veckor senare, den 8 april.

● Sida förväntas också ta fram förslag på en ny konstruktion av stödet till civilsamhällets organisationer. Ansökningsförfarandet ska vara ”konkurrensutsatt”, understryker regeringen.

Det betyder att fler organisationer än de nu 17 utvalda ska tampas om de 1,8 miljarder kronor som delas ut. Sidas svar ska ligga på regeringens bord senast den 15 maj.

● Den tredje delrapporten ska vara regeringen tillhanda den 30 juni. Där ska det bland annat redogöras för riskerna med att ge bistånd, och hur det säkerställs att biståndsmottagarna inte har ”kopplingar till extremism”.

Det nya systemet ska vara genomfört den 1 januari 2025. Den korta framförhållningen medför att Sida tar till drastiska åtgärder.

Vid ett möte den 15 mars får de svenska organisationer som hittills fått pengar via den så kallade civilsamhällesstrategin muntligt besked av Sida att alla avtal sägs upp med omedelbar verkan.

– Det kom som en chock, säger Magnus Walan, policyrådgivare på Diakonia, till DN.

– Våra avtal med samarbetsorganisationerna ute i världen baseras ju på den överenskommelse vi har med Sida. Utifrån det har de anställt folk, de har formulerat mål och strategier. Ja, väckt hopp om förändring. Nu är det plötsligt: ”Bye, bye, Sverige struntar i er, ni kan inte räkna med några pengar efter 1 januari nästa år”.

Du har ingen förståelse för att regeringen vill göra om systemet och öppna för nya biståndsorganisationer?

– Jovisst. Men varför måste förändringen hetsas fram? Varför kan inte regeringen hålla de avtal som finns och trappa ned stödet stegvis?

– I stället kastar man ut hundratusentals människor världen över i ovisshet om de kan fortsätta sitt i många fall livsviktiga arbete. Det är klumpigt och okänsligt, säger Magnus Walan.

Medan organisationerna försöker hantera de uppsagda avtalen räknas det febrilt på Sida. Vad skulle det kosta om Sidas tjänstemän tar över det arbete som civilsamhällets organisationer hittills utfört?

Svaret som skickas till regeringen den 8 april är uppseendeväckande. Sida skulle behöva ett tillskott på 768 miljoner kronor om året för att hantera fördelningen av biståndet till civilsamhället.

Dessutom skulle det enligt Sidas beräkningar krävas sammanlagt 549 nya årsarbetskrafter – 420 handläggare, administratörer med flera samt 129 tjänster inom stödfunktioner som IT, HR och så vidare.

Parallellt med detta arbete har Sida påbörjat en ”förutlysning”. Det betyder att myndigheten redan innan regeringens beslut tar emot ansökningar från biståndsorganisationer som vill vara med och dela på de 1,8 miljarder som ska fördelas enligt det nya systemet.

Intresset är stort. Vid sista ansökningsdagen i slutet av maj har inte mindre än 2 728 organisationer från hela världen skickat in intresseanmälan.

Efter en grovgallring återstår i dag 308 organisationer, 36 av dem är svenska. Deras ansökningar ska granskas av konsulter. Efter ytterligare en utsortering ska mellan 50 och 80 organisationer ges möjlighet att skriva en mer detaljerad ansökan.

Sidas mål är att skaran därefter ska minska till ett 30-tal organisationer, mellan vilka stödet ska fördelas.

Arbetet sker samtidigt som Sida går igenom en stor omorganisation. DN har talat med flera anställda på myndigheten som ifrågasätter både regeringens brådska och den ändrade inriktningen på biståndspolitiken.

– Många här på Sida är rätt så förtvivlade över sättet man lägger om biståndspolitiken på, säger en källa som vill vara anonym.

– Det finns en väldigt stor ilska, en uppgivenhet. En känsla av att vår ledning och vår generaldirektör inte står upp för oss.

Men de Sidaanställda som är kritiska vill inte stå med sina namn.

DN har varit i kontakt med John Viner, ordförande för Fackförbundet ST:s avdelning på Sida, för att höra om fackets inställning till de omvälvningar som sker inne på myndigheten. Efter att ha rådgjort med styrelsen för ST-avdelningen meddelar John Viner att han inte vill svara på frågor från DN.

Flera av de organisationer som väntar på besked om de ska få nya avtal är också ovilliga att föra fram åsikter om hur regeringens omdaning av biståndet påverkar dem.

– Går vi ut och kritiserar regeringen eller Sida i det här läget finns det risk att vi inte får några nya pengar, säger en representant för en biståndsorganisation som DN varit i kontakt med.

Lena Ingelstam har gedigen erfarenhet av biståndsarbete. Hon har bland annat varit internationell chef på svenska Rädda Barnen och avdelningschef på Sida. Nu är hon chef för Forum, en plattform för idéburna organisationer med social inriktning som Amnesty, Roks och Svenska kyrkan.

Hon anser att den nya biståndspolitiken skadar Sveriges rykte utomlands.

– Det är otroligt genant att den svenska staten inte står fast vid ingångna avtal med organisationer i utvecklingsländer, säger hon.

Lena Ingelstam pekar också på att regeringen har en fastslagen policy för hur samarbetet med civilsamhället ska se ut, uttryckt i propositionen ”En politik för det civila samhället” från 2009.

Där finns sex principer kring relationen mellan det offentliga och det civila samhället: dialog, långsiktighet, öppenhet och insyn, självständighet och oberoende, mångfald och kvalitet.

– Regeringen bryter mot sina egna principer. Nu kommer många beslut jättesnabbt och ofta utan dialog eller ordentlig konsekvensanalys, säger Lena Ingelstam.

Johan Forssell (M) har snart avverkat halva mandatperioden som bistånds- och utrikeshandelsminister. 44-årige Forssell har varit aktiv i politiken sedan tidiga tonåren, han var stabschef för statsrådsberedningen i Fredrik Reinfeldts regering och har suttit i riksdagen i dryga dussinet år.

När DN träffar honom i Arvfurstens palats vid Gustav Adolfs torg i Stockholm är Forssell – civilekonom med examen från Handels – mycket tydlig med att han vill gifta ihop biståndet med handel.

– Vi har lagt mycket kraft på att hitta synergier (samverkan) mellan bistånds- och handelspolitiken, säger han.

– Jag har tillbringat mycket tid på flygplan och i olika länder. På väldigt många håll får vi höra: ”bistånd kan väl vara bra om det används rätt, men vad vi framför allt vill ha är svenska investeringar och jobb som Sverige kan skapa”.

Regeringen satsar på Ukraina, som nu är det land som får mest bistånd av Sverige. När vi ses har Johan Forssell precis kommit tillbaka från Kiev. Han ledde en handelsdelegation som pratade affärer med den ukrainske presidenten Zelenskyj.

Vid sidan av svenskt exportfrämjande och stödet till Ukraina är det omorganiseringen av biståndet som främst sysselsätter Johan Forssells departement.

– Vi vill fokusera mer på kvalitet, effektivitet och att öka den transparens i biståndet som har sjunkit kraftigt de senaste åren.

– Sverige har ett generöst bistånd i internationell jämförelse. Regeringen har ett dubbelt ansvar här. Dels mot skattebetalarna, som har rätt att veta att deras pengar används på rätt sätt. Dels gentemot befolkningen i mottagarländerna, så att vi använder våra resurser på bästa sätt för att hjälpa dem.

Att Forssell fick ansvaret för biståndspolitiken väckte förvåning på sina håll eftersom det inte var det fackområde där han dittills profilerat sig. Förra mandatperioden var Johan Forssell moderaternas rättspolitiske talesperson och fokuserade på kriminalpolitik och brottsbekämpning.

Men om Forssells engagemang att förändra biståndet råder det ingen tvekan. Till intervjun har han förberett sig genom att leta fram rapporter och utvärderingar som pekar på oegentligheter i den nuvarande ordningen.

– EBA (Expertgruppen för biståndsanalys, en statlig kommitté som utvärderar biståndet) har tittat på det här väldigt noggrant. Exempelvis vårt utvecklingssamarbete med Tanzania under 50 år. Och kommit fram till att effekterna på fattigdomsbekämpningen varit marginella, kanske inte ens påvisbara över huvud taget.

– Det hade varit enkelt för mig att säga ”men vi fortsätter som vi alltid gjort”. Men varför inte titta på detta och se hur vi kan förbättra effektiviteten och nå våra mål.

När Ulf Kristersson tillträdde som statsminister avvecklades en hörnsten i Sveriges biståndspolitik: 1-procentsmålet.

Att låta en procent av Sveriges bruttonationalinkomst gå till bistånd har varit en del av svensk bistånds- och utrikespolitik, oavsett regeringarnas politiska färg, sedan 1960-talet.

Men Johan Forssell är tydlig med att 1-procentsmålet för hans del tillhör historien.

– Det är en ganska märklig idé att sätta upp ett mål för hur mycket pengar man ska göra av med, och inte vad man ska uppnå. I synnerhet som utvärderingar pekar på att svenskt bistånd inte har nått de mål som har satts.

– Biståndet mår bra av en diskussion om hur vi använder pengarna. Vi kan jobba smartare, med större inslag av handel, entreprenörskap och innovation. Och fokusera mindre på hur mycket pengar som det ska göras av med.

Johan Forssells mer näringslivstillvända syn på biståndet är inte okontroversiell. Kritiska röster nämner risken för att biståndsbudgeten används för att gynna svenska företags vinstdrivande verksamhet utomlands.

Men ministern tycker att det är en ”väldigt gammalmodig syn på utvecklingssamarbete”.

– Det finns en uppfattning att bistånd och handel är helt skilda saker. Men när jag rest runt i mottagarländerna ser jag en stor efterfrågan på svenska investeringar och svenska företag. Inte minst i Afrika.

Du talar mycket om ökad transparens, men hur går det med insynen om privata företag får ett större inflytande i det svenska biståndet?

– Jag tror att det finns stora möjligheter att hitta den typen av samarbeten. Och om det också kan vara bra för Sverige tänker jag inte be om ursäkt för det.

– Vi ska vara klara med att detta är en begränsad del av biståndsbudgeten. Än så länge i alla fall. Men om det vore så att transparensen skulle öka om inte privata företag är inblandade, då kan man fråga sig varför den sjunkit så kraftigt de senaste åren.

Över till frågan om stödet till civilsamhället. Och den brådska som fått svenska organisationer att stoppa samarbeten, eftersom de inte vet om de får pengar.

Men Johan Forssell delar inte bilden att förändringsarbetet präglas av hets och stress.

– Vi (regeringen) har varit transparenta från dag ett att vi vill göra förändringar. Vi har redovisat den tidsplan som gäller. Vi har varit tydliga i reformagendan och när vi gett uppdraget till Sida.

– Jag vill påpeka att den nuvarande strategin gäller, fram till årsskiftet. Och vi kommer under hösten att presentera en ny strategi för civilsamhället. Jag är övertygad om att bra projekt som når de mål som satts upp har goda förutsättningar att få fortsatt stöd.

Men vad svarar du Nadine Kone i Burkina Faso? Hon vill veta varför de inte kan fortsätta med det svenskstödda projektet mot kvinnlig könsstympning.

– Redogör du nu för hela förändringen som vi gör av biståndet, eller redogör du för halva förändringen? Det där är inte hela bilden. Din beskrivning är inte helt korrekt.

– För vi vet ju inte i dagsläget vilka aktörer som kommer att få stöd. Det står klart först när det fattats beslut om den nya modellen för biståndet, säger Johan Forssell. Han tillägger att det totala stödet till civilsamhället har ökat under hans tid som minister.

Sida räknade fram att över 700 miljoner kronor och över 500 nyanställningar skulle behöva skjutas till om de tar över förmedlingen av biståndet till civilsamhället. Vad tycker du om det?

– Det är den beräknade kostnaden om Sida skulle ta över all vidareförmedling, vilket inte är vad vi ser framför oss, svarar Johan Forssell.

– Samtidigt vill jag påpeka att ingen vet vad vidareförmedlingen kostar i dag för civilsamhällets organisationer. Sidas modell kanske är en besparing?

Vad tror du själv?

– Jag konstaterar bara att det är en brist att det i dag inte går att få fram kostnaden för vidareförmedlingen av bistånd.

– Men som sagt: det är ett av flera svar som Sida har gett oss. Vi har inte presenterat det nya systemet än, så vi får återkomma till hur det ska se ut, säger Johan Forssell.

När ska regeringen besluta om den nya utformningen av biståndet?

– Vi kommer att återkomma till det senare under hösten, säger Johan Forssell.

– Men det står ju helt klart att den nya modellen ska träda i kraft den 1 januari nästa år.

Att stödet till civilsamhället ökat ifrågasätts av flera biståndsaktörer. Åsa Thomasson som är policysamordnare på Concord, en plattform som samlar 82 svenska biståndsorganisationer, säger till DN:

– Regeringen verkar använda siffrorna för sina egna syften. Ibland pratar ministern om utfall i kronor, ibland om andelar, ibland om vissa strategier. Men kontentan är: regeringen lovade att öka stödet till civilsamhället i andel av biståndsbudgeten, och det har inte skett.

Thomasson tycker att nuvarande biståndsavtal borde ha fått löpa ut.

– Trots att ledorden i regeringens reformagenda är ”transparens, långsiktighet, effektivitet” tycks det viktigaste vara att förändringarna sker snabbt, att alla inblandade ska känna att det brådskar.

– Litet som ”move fast and break things”. (”Agera snabbt och slå sönder saker”, stridsropet från Facebooks uppbyggnadsfas).

Åsa Thomasson är också kritisk till Johan Forssells återkommande tal om ”bristande transparens” i biståndet.

– Det är ett direkt faktafel att påstå att transparensen minskat. Ett sådant resonemang bygger på att man jämför mätningar som bygger på olika förutsättningar. Det blir missvisande.

Läs mer:

Svenska Afghanistankommittén säger upp 1 400 anställda

Fem miljoner till krigsdrabbade barn i Ukraina

Regeringen ger miljoner till Georgiens civilsamhälle