Det finns ett gammalt talesätt inom den amerikanska förvaltningen som kan översättas med att ”bemanning är politik”. Med andra ord avgörs vilken politik som i slutändan blir verklighet i hög grad av vilka individer som anställs inom förvaltningen.
Den svenska statsförvaltningen präglas av en tradition där förtjänst och skicklighet snarare än politisk lojalitet ska avgöra vem som får ett offentligt jobb. Denna princip är till och med grundlagsfäst i regeringsformen. Det finns dock tecken på att framför allt de högsta posterna i statsförvaltningen tillsätts på mer eller mindre politiska grunder – ett exempel på så kallad politisering. Exempelvis tenderar avgångar bland generaldirektörer och andra myndighetschefer att sammanfalla med maktskiften i Regeringskansliet.
Som så ofta är kännedomen om den kommunala nivån betydligt svagare. Detta kunskapsgap är olyckligt, inte bara för att välfärden i hög grad är ett kommunalt ansvar, utan även mer specifikt för att förutsättningarna för politisering skiljer sig drastiskt här jämfört med på statlig nivå.
Det finns tecken i både medierapportering och forskning att samarbetssvårigheter och konflikter ofta ligger bakom dessa uppbrott
För det första är principen om anställning utifrån förtjänst och skicklighet inte reglerad i kommunallagen. För det andra har kommunpolitiker redan – i kontrast till det förbud mot ministerstyre som råder på statlig nivå – långtgående makt och det yttersta ansvaret att fatta förvaltningsbeslut som rör enskilda individer och företag, exempelvis gällande bygglov, hemtjänst och alkoholtillstånd. Till sist innebär småskaligheten i kommunpolitiken att enskilda individer – såväl ”starke män” på den politiska sidan som ”grå eminenser” i förvaltningen – kan få mycket stort inflytande, samtidigt som medier inte alltid är på plats för att granska dessa lokala styren.
Kommunens högsta tjänsteperson, som ofta går under titeln kommunchef, har sedan 1990-talet förändrats från en rent administrativ funktion till att i dag ha stort ansvar för både den dagliga verksamheten och mer strategiska frågor. Kommunchefen syns ofta i lokalpress och är i regel betydligt mer välavlönad än kommunens högsta politiker.
Samtidigt tenderar det att storma en hel del kring kommunchefsstolen. Tiden som dessa chefer sitter på sina poster har minskat med åren och förtida avgångar är både vanliga och ofta dyrköpta genom utköp och fallskärmsavtal. Det finns tecken i både medierapportering och forskning att samarbetssvårigheter och konflikter ofta ligger bakom dessa uppbrott.
För att få en uppfattning om huruvida kommunchefsposten kan betraktas som politisk – och i förlängningen hur det ser ut med politisering på kommunal nivå – har vi studerat tillsättningar och avgångar av kommunchefer från 1970-talet fram till i dag. Resultaten visar att:
● Kommunchefer som tidigare kandiderat för ett visst parti har större sannolikhet att anställas av ett styre med samma partifärg än chefer som inte kandiderat. I kontrast har chefer som kandiderat för ett annat parti lägre sannolikhet att anställas av partiet än icke-kandidater.
● Maktskiften ökar sannolikheten att sittande kommunchefer byts ut. Detta gäller särskilt i modern tid.
● Vi finner även vissa belägg för att enbart skiften bland toppolitiker, det vill säga kommunstyrelsens ordförande, bidrar till kommunchefsbyte.
● Tidigare avgångna kommunchefer återanställs oftare av styren med samma partifärg som de som anställde dem förra gången än av andra partier.
Risken med att bibehålla ett grumligt system av implicit politiska tillsättningar är att det i det tysta sprider sig ner i förvaltningen
Våra analyser tyder alltså på att politisering i viss mån präglar hela kommunchefens anställningscykel: anställning – avgång – återanställning. Utifrån denna observation vill vi ge två rekommendationer:
● Vi vill höja ett varningens finger och uppmana till försiktighet gällande politisering i allmänhet. Även om förvaltningen bör vara lojal i meningen att den arbetar för att genomföra folkvalda politikers beslut, finns stöd i forskning för att en alltför politiserad förvaltning är förknippat med ineffektivitet och risk för korruption. Situationen i USA i dag visar exempelvis hur politiserad bemanning kan användas för att snabbt genomföra politik som inte nödvändigtvis ligger i det allmänna intresset.
● Om kommunstyren ändå anser det vara nödvändigt med en politiskt tillsatt kommunchef för att driva den politik de valts på, är det viktigt att detta förhållande är allmänt känt och förutsägbart. Stockholms stad utgör ett sådant exempel, där politiken uttalat och regelmässigt byter ut stadsdirektören vid maktskiften. Risken med att bibehålla ett grumligt system av implicit politiska tillsättningar är att det i det tysta sprider sig ner i förvaltningen.
Sammantaget uppmanar vi alltså samtliga kommunala styren att både motivera och tydliggöra för väljare, kommuncheferna och sig själva om huruvida kommunchefen ska vara en politisk position. Denna transparens tycks ha få nackdelar, samtidigt som den sannolikt hjälper till med att värna förvaltningens integritet, effektivitet och förtroende.
Läs fler artiklar från DN Debatt.
Bengt Jacobsson och Stefan Svallfors, professorer: ”Vad är det egentligen Regeringskansliet vill dölja?”
Två forskare i politisk kommunikation: ”Vem är det som skriver när en minister gör inlägg?”
